[기획]국토균형발전을 넘어 국가균형발전의 길로(中)

1992년 대통령선거에서 패배한 김대중 전 대통령은 정계 은퇴를 선언했으나 2년 반 뒤 헌법에 명기된 '지방자치의 구동'이라는 평생의 과업을 구현하겠다며 1995년 6월27일 치러진 제1회 전국동시지방선거에서 영향력을 확인한 뒤, 이를 기반으로 같은 해 7월18일 정계에 복귀해 2년5개월 후인 1997년 12월18일 제15대 대통령선거에서 당선됐다. 

김 전 대통령은 재임 기간 ‘제2회 전국동시지방선거’와 ‘제3회 전국동시지방선거’를 통해 지방자치제를 정착시켰다. 

노무현 전 대통령은 김 전 대통령이 정착시킨 지방자치제에 ‘지역균형발전’의 뿌리를 내렸다. 

노 전 대통령은 특히 지역균형발전을 행정개혁의 최우선 과제로 삼았다. 노 전 대통령은 탄핵이라는 파고에 정면으로 맞서면서까지 행정중심복합도시건설특별법과 혁신도시건설지원특별법 제정을 관철시켰다.

문재인 전 대통령의 지방자치에 관한 소신은 “연방제에 준하는 지방분권”이었다. 문 전 대통령은 중앙정부의 주요 권한과 기능, 그리고 지방자치에 필요한 모든 권능을 이전시켜 연방제에 준하는 지방분권화를 구현하고자 노력했다. 

성낙인 전 서울대 총장은 ‘지방자치제도라 함은 일정한 지역을 단위로 일정한 지역의 주민이 그 지방주민의 복리에 관한 사무, 재산 관리에 관한 사무, 기타 법령이 정하는 사무를 그들 자신의 책임하에서 자신들이 선출한 기관을 통하여 직접 처리하게 함으로써 지방자치행정의 민주성과 능률성을 제고하고 지방의 균형 있는 발전과 아울러 국가의 민주적 발전을 도모하는 제도’라는 헌법재판소의 정의를 빌려  지방자치제의 본질에 대해 소개했다.

이어 성 총장은 “지방 시정에 직접적인 관심과 이해관계가 있는 지방 주민으로 하여금 스스로 다스리게 한다면 자연히 민주주의가 육성 발전될 수 있다는 풀뿌리 민주주의를 그 이념적 배경으로 하고 있는 것이다. 주민의 자치 의식과 참여 의식만 제고된다면 권력분립 원리가 지방에서 구현될 수 있을 뿐 아니라 분권화된 지방의 개성 및 특성과 다양성을 국가 전체의 발전으로 승화할 수 있고, 나아가 헌법상 보장되고 있는 선거권·공무담임권·피선거권 등 국민 기본권의 신장에도 크게 기여할 수 있는 제도”라고 설명했다.

그러면서 성 총장은 “지방자치법은 지방자치단체의 종류와 그 조직 및 운영에 관한 사항을 정하고 국가와 지방자치단체의 기본적 관계를 정함으로써 지방자치행정의 민주성과 능률성을 도모하여 지방의 균형적 발전과 대한민국의 민주적 발전을 기함"을 목적으로 한다며 지방자치법의 제정 목적과 역할을 규정했다. 

홍정선 한국지방자치법학회 명예회장은 제66회 한국지방자치법학회 정기학술회에서 “김영삼 대통령 이후 우리나라의 대통령들은 ‘연방제 수준의 지방자치제의 혁신’을 주창하였다. 이에 독일의 연방과 란트(Land/지방국) 사이의 입법권 배분에 관한 논의는 우리에게 시사하는 바가 크다”는 견해를 밝혔다.

이어 홍 명예회장은 “우리도 광역지방자치단체의 자치입법권을 연방제 수준으로 강화하려면 △국가의 법률로 정할 수 있는 사항 △국가의 법률이나 광역지방자치단체의 자치법이 경합적으로 정할 수 있는 사항 △광역지방자치의 자치법으로 배타적(독점적)으로 정할 수 있는 사항을 구분하여 규정하는 방향으로의 헌법 개정을 고려해 볼 수 있다”는 의견을 개진했다.

그러면서도 홍 명예회장은 “광역자치단체의 조례가 국가의 법률에 준하는 지위를 부여하는 추상적 표현이 삽입되는 헌법 개정은 경계되어야 한다. 어떠한 경우에도 국가와 광역지방자치단체는 동일한 지위에 설 수 없기 때문”이라고 경계했다.